El colapso del sistema de salud
Análisis jurídico-presupuestario de la transición 2018-2027 en México
Resumen
El presente artículo examina, desde un paradigma jurídico, el comportamiento presupuestario del Sistema Nacional de Salud mexicano entre 2018 y la propuesta para 2027, con el propósito de determinar si el Estado mexicano ha cumplido su obligación constitucional de garantizar progresivamente el derecho a la protección de la salud. Mediante un análisis documental de fuentes oficiales, periodísticas especializadas y jurisprudenciales, se contrasta el crecimiento nominal del gasto en salud con indicadores reales de cobertura, equidad y suficiencia. Los hallazgos muestran que, a pesar de incrementos nominales sostenidos y de la centralización operada mediante el IMSS-Bienestar, persisten reducciones en el gasto per cápita, subejercicios presupuestarios y una desigualdad institucional que, analizada bajo el principio de progresividad y prohibición de regresividad reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, configura un incumplimiento parcial del mandato del artículo 4º constitucional. Se concluye que el presupuesto 2027, pese a su magnitud histórica, no resuelve la fragmentación estructural ni cierra la brecha frente a los estándares internacionales, por lo que el discurso de la salud como derecho corre el riesgo de diluirse en una retórica fiscal sin sustento normativo suficiente.
1. Introducción
La salud, en el ordenamiento jurídico mexicano, no constituye una concesión graciosa del Estado ni una prestación sujeta a la disponibilidad discrecional del erario, sino un derecho humano fundamental cuya garantía encuentra asidero directo en el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Const., 1917/2020, art. 4º). Sin embargo, entre el reconocimiento normativo de un derecho y su realización efectiva media siempre un instrumento decisivo: el presupuesto público. El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) opera como la bisagra que traduce el mandato constitucional en política pública concreta.
Este artículo sostiene que, entre 2018 y la propuesta 2027, el Sistema Nacional de Salud mexicano ha atravesado una transición estructural “la sustitución del Seguro Popular por el IMSS-Bienestar” que, si bien buscó centralizar y universalizar el acceso a los servicios, no ha logrado traducirse en una protección financiera homogénea ni suficiente. El título de este trabajo, «El colapso del sistema de salud», no pretende un efectismo retórico, sino describir una condición jurídicamente verificable: la persistencia de omisiones estatales que, evaluadas bajo el principio de progresividad, permiten hablar de un incumplimiento parcial y sostenido de las obligaciones de gasto programado en materia de salud.
El objetivo del análisis es doble: por un lado, reconstruir la trayectoria presupuestaria 2018-2027 a partir de fuentes técnicas y periodísticas especializadas; por otro, contrastar esa trayectoria con el marco jurídico —constitucional, legal e internacional— que define el contenido mínimo del derecho a la protección de la salud, para determinar si la política fiscal en la materia ha sido, en los términos que emplea la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, una medida regresiva injustificada.
2. Marco jurídico del derecho a la protección de la salud
2.1 Fundamento constitucional
El párrafo cuarto del artículo 4º constitucional establece que toda persona tiene derecho a la protección de la salud, y encomienda a la ley definir las bases y modalidades de acceso a los servicios respectivos, así como la concurrencia entre la Federación y las entidades federativas (Const., 1917/2020, art. 4º). La reforma de 2020 añadió un elemento decisivo para el objeto de este análisis: la obligación de que la ley defina «un sistema de salud para el bienestar, con el fin de garantizar la extensión progresiva, cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud… de las personas que no cuenten con seguridad social» (Const., 1917/2020, art. 4º). Esta disposición es la base normativa directa de la creación del IMSS-Bienestar y, al mismo tiempo, el parámetro frente al cual debe medirse su desempeño: la extensión debe ser progresiva, nunca regresiva.
2.2 Desarrollo legal: la Ley General de Salud
La Ley General de Salud reglamenta el derecho constitucional y precisa, en su artículo 1º, que sus disposiciones son de orden público e interés social (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 1984/2024, art. 1º). El artículo 1º Bis define la salud como «un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades» (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 1984/2024, art. 1º Bis), estándar que excede la mera atención curativa y que resulta útil para evaluar críticamente si el gasto en infraestructura y personal responde a ese estándar amplio o a una lógica meramente asistencial. Por su parte, el artículo 77 Bis 1 reconoce el derecho de todo mexicano a ser incorporado al sistema de protección social en salud «sin importar su condición social» (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 1984/2024, art. 77 Bis 1), disposición que entra en tensión directa con la desigualdad de gasto per cápita entre subsistemas institucionales documentada en este trabajo.
2.3 El principio de progresividad y la prohibición de regresividad
El criterio jurídico central para evaluar el comportamiento presupuestario 2018-2027 no es la simple comparación de cifras nominales, sino el principio de progresividad reconocido por el artículo 1º constitucional y desarrollado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). La Primera Sala ha sostenido que dicho principio ordena ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas (SCJN, 2017, Tesis 1a./J. 85/2017) y que es aplicable a todos los derechos humanos, no solo a los económicos, sociales y culturales (SCJN, 2017, Tesis 1a./J. 86/2017). Más recientemente, la Primera Sala precisó la metodología para analizar una posible regresividad legislativa o presupuestaria: primero, identificar el nivel de protección ya alcanzado —que constituye el mínimo de protección estatal—; después, señalar el cambio introducido; y finalmente, exigir que toda medida regresiva sea justificada de manera plena por la autoridad (SCJN, 2024, Tesis 1a./J. 150/2024; Tesis 1a./J. 133/2024). Este último criterio es especialmente relevante para el análisis del ajuste fiscal de 2025, que implicó una reducción real del 8.9% respecto de 2024 sin que exista, hasta donde permite verificar la información pública disponible, una justificación técnica plenamente documentada.
A nivel internacional, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas ha sostenido en su Observación General N.º 14 que la realización progresiva del derecho a la salud impone a los Estados el deber concreto y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia su plena realización, y que existe una fuerte presunción de que no son permisibles las medidas regresivas (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 2000, párr. 32). Este estándar internacional, incorporado al bloque de constitucionalidad mexicano por vía del artículo 1º constitucional, es el parámetro que este artículo utiliza para calificar jurídicamente los hallazgos presupuestarios descritos a continuación.
3. Desarrollo: trayectoria presupuestaria del Sistema Nacional de Salud (2018-2027)
3.1 La transición estructural 2018-2024: centralización sin blindaje financiero
La administración 2018-2024 ejecutó la disolución del Seguro Popular y la posterior creación del organismo desconcentrado IMSS-Bienestar, en un movimiento que buscaba la centralización federal de los servicios de salud para la población sin seguridad social. El presupuesto global del sector aumentó de manera nominal de aproximadamente 600 mil millones de pesos en 2018 a un techo de 1.005 billones de pesos en 2024 (CIEP & México Evalúa, 2026). No obstante, ese incremento nominal coexistió con una disminución del 8% en el gasto per cápita destinado a la población sin seguridad social (CIEP & México Evalúa, 2026), lo que constituye, desde la óptica constitucional, un indicio de regresividad en el núcleo mismo del derecho que la reforma de 2020 pretendía extender progresivamente.
A esta contradicción se suma un problema de ejecución: los subejercicios presupuestarios y las reasignaciones de recursos hacia la Tesorería de la Federación (Tesofe) (CIEP & México Evalúa, 2026) no deben entenderse como simples ahorros administrativos. Bajo el estándar fijado por el Comité DESC (2000), la falta de ejercicio oportuno del gasto etiquetado para salud es, en sí misma, una omisión que vulnera el deber estatal de avanzar «lo más expedita y eficazmente posible» hacia la plena realización del derecho.
3.2 El bienio 2025-2026: ajuste fiscal y estancamiento relativo
El ejercicio 2025 representó una reducción real del 8.9% respecto de 2024, medida de austeridad orientada a estabilizar las finanzas públicas al inicio del nuevo periodo gubernamental. Para 2026, el presupuesto del sector salud se proyectó en 2.37 billones de pesos —equivalente al 23% del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación total— según datos de Zenteno (2026); sin embargo, el gasto en salud como proporción del Producto Interno Bruto permaneció estancado en 2.5%, cifra considerablemente inferior a los estándares internacionales de inversión sanitaria.
Frente a esta ineficiencia estructural, la denominada «Ruta de Integración» propone cuatro pilares operativos —expediente clínico único nacional, abasto con trazabilidad, infraestructura regional por niveles de atención y evaluación de calidad con metas medibles (Zenteno, 2026)— que, cabe subrayar, son condiciones de eficacia del gasto, no sustitutos de la suficiencia presupuestaria que el artículo 4º constitucional exige.
3.3 La propuesta 2027 y sus «fantasmas presupuestarios»
La propuesta para 2027 contempla una asignación histórica de 1.13 billones de pesos, equivalente a un incremento real de entre 10.6% y 10.9% respecto de 2026. Sin embargo, el análisis desagregado revela inconsistencias que un lector formado solo en la cifra global no percibiría. El Ramo 12 (Secretaría de Salud) recibiría 72,305 millones de pesos —un alza real de entre 4.8% y 5%— que, contrastada históricamente, resulta muy inferior a los 128,000 millones de pesos aprobados en 2020, lo que documenta un retroceso en la capacidad rectora de la dependencia normativa del sector (Domínguez, 2026).
El IMSS-Bienestar recibiría 193,987 millones de pesos, un incremento del 9% frente a 2026, cifra que se empequeñece frente a los aumentos proyectados para los subsistemas de salud de la Secretaría de Marina (63%) y la Secretaría de la Defensa Nacional (30%) (Cortés, 2026). Especialmente relevante desde una perspectiva de derecho presupuestario es el llamado «fantasma presupuestario» de la infraestructura: el gobierno ha prometido la creación de 12,750 nuevos consultorios de atención primaria, pero, según advierte el especialista Luis Javier Cortés, no existe una partida, programa o subprograma específico en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2027 que asigne recursos concretos a esa meta (Cortés, 2026). Jurídicamente, una meta de política pública sin partida presupuestaria correlativa no genera derechos exigibles ni compromisos verificables; se mantiene en el plano de la enunciación política, no de la obligación jurídica de gasto.
4. Discusión: desigualdad institucional y brecha frente a los estándares internacionales
El diseño presupuestal vigente perpetúa una estratificación en el ejercicio del derecho a la salud según el régimen institucional del beneficiario. Mientras el Estado destinaría aproximadamente 70,000 pesos por persona atendida en el subsistema de la Secretaría de Marina y 30,000 pesos en el caso de Pemex, la población atendida por el IMSS-Bienestar recibiría apenas 5,523 pesos por persona (Banamex, 2026). En el mismo sentido, el gasto per cápita del régimen IMSS-Ordinario es 2.1 veces superior al del IMSS-Bienestar, asimetría que afecta a aproximadamente 60 millones de personas (Banamex, 2026).
Esta desigualdad interna es jurídicamente relevante porque el artículo 77 Bis 1 de la Ley General de Salud reconoce el derecho a la incorporación al sistema de protección social en salud «sin importar la condición social» de la persona (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 1984/2024). Una diferencia de más del doble en el gasto per cápita entre subsistemas dirigidos, en teoría, a poblaciones comparables, es difícilmente compatible con el principio de igualdad y no discriminación que atraviesa el derecho a la protección de la salud, y constituye el tipo de núcleo mínimo desatendido al que alude la jurisprudencia de la Primera Sala (SCJN, 2024).
A ello se agrega la brecha frente al estándar internacional: el 2.9% del PIB propuesto para 2027 resulta insuficiente frente al 6% recomendado por la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, lo que representa una desprotección financiera estructural del 3.1% del PIB que el Estado mexicano no ha logrado cerrar en el periodo analizado. Como consecuencia directa de esta insuficiencia, el gasto de bolsillo de las familias mexicanas asciende a un promedio de 7,140 pesos por persona (Banamex, 2026), monto que —al financiar privadamente más del 30% de lo que el sector público debería garantizar— evidencia una traslación regresiva del costo de la salud del Estado hacia los hogares, en abierta tensión con el principio de gratuidad progresiva que el propio artículo 4º constitucional incorporó en 2020.
En conjunto, estos hallazgos permiten sostener que, si se aplica la metodología de análisis de regresividad fijada por la Primera Sala de la SCJN (2024), el Estado mexicano no ha ofrecido, hasta ahora, una justificación plena que permita calificar como admisibles las reducciones de gasto per cápita documentadas entre 2018 y 2025, ni la persistencia de la brecha estructural frente al estándar internacional del 6% del PIB.
5. Conclusiones
El presupuesto 2027 constituye, en términos nominales, la asignación más alta en la historia reciente del sector salud mexicano; sin embargo, el análisis jurídico-presupuestario desarrollado en este artículo muestra que la magnitud de la cifra no equivale a la suficiencia ni a la equidad que el artículo 4º constitucional exige. La centralización operada mediante el IMSS-Bienestar no ha resuelto la fragmentación institucional del sistema, y la coexistencia de incrementos nominales con reducciones de gasto per cápita, subejercicios recurrentes y «fantasmas presupuestarios» —metas sin partida correlativa— configura, bajo el estándar de progresividad de la Primera Sala de la SCJN y del Comité DESC de la ONU, un patrón de incumplimiento parcial que el Estado mexicano tiene la obligación de justificar plenamente y, en su defecto, corregir.
El colapso al que alude el título de este trabajo no es, entonces, un colapso operativo súbito, sino un colapso normativo silencioso: la erosión sostenida del contenido mínimo del derecho a la protección de la salud bajo la apariencia de crecimiento presupuestario. Sin una reforma fiscal estructural que incremente los ingresos públicos disponibles para el sector y sin partidas específicas que respalden las metas de infraestructura anunciadas, el presupuesto de 2027 corre el riesgo de convertirse en un ejercicio de retórica fiscal antes que en el instrumento jurídico que, por mandato constitucional, debe ser.
Referencias
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CIEP & México Evalúa. (2026). El presupuesto federal destinado a la salud en México: Transformaciones estructurales 2018-2027. Documento de Análisis Técnico.
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Zenteno, P. (2026). No solo hay que poner más dinero, hay que redefinir el sistema de salud: Análisis del PPEF 2026. Portal del Sector Salud.
